השבוע התקיים כנס חטיבת המחקר של בנק ישראל, ובמסגרתו היה לי הכבוד להשתתף בפאנל בהנחיית סמי פרץ מ-TheMarker בנושא: שינויים מבניים ותחרות בכלכלת ישראל. זו היתה הזדמנות טובה לחשוב על הדברים בפרספקטיבה רחבה.
ברשימה זו אחלוק את מחשבותי בנושא, ברוח מה שהספקתי להגיד בפאנל וקצת מעבר. כתמיד, הדעות הן שלי בלבד ואשמח לתגובות, הצעות ותלונות.
נתחיל מהטוב: אנחנו לא מתחילים מאפס. כלכלת ישראל חוותה כמה תהליכים חיוביים מאוד בעשור האחרון. המחאה החברתית של 2011, שכרבים אחרים הקלתי בה ראש בעת שפרצה, חברה לשינויים טכנולוגיים משמעותיים והיוותה קטליזטור לשינויים במספר חזיתות.
הממשלה קיבלה רוח גבית להניע רפורמות תחרותיות הן ברמה ענפית (תקשורת, שמים פתוחים, "קורנפלקס") והן ברמה רוחבית (הפרדת הפיננסי מהריאלי). הצרכנים למדו להשתמש באינטרנט כדי להשוות מחירים, להזמין מוצרים מחו"ל, ואפילו כדי לעסוק באקטיביזם וחרם צרכני. המגזר העסקי, בתורו, הפנים שגם אם יש לך כח שוק, לא בהכרח כדאי לך למצות אותו עד תום, כאשר מן העבר השני של המתרס יש לפתע מי שמסוגל לנשוך בחזרה. ראינו חברות חושבות פעמיים לפני העלאת מחירים, ומחפשות ערוצים אחרים לרווחיות הכרוכים בהצעת ערך משמעותית יותר לצרכן. למשל, השקת מוצרים חדשים.
לפני שנתבשם יותר מדי מזיהוי התהליכים הזה, רצוי לזכור שדרך ארוכה עוד לפנינו: חלקים רבים מדי מן המשק הישראלי היו ונותרו ריכוזיים, לא תחרותיים ולא פרודוקטיביים. גרוע מכך: ישנן סיבות טובות לחשוב שהתהליכים החיוביים עלולים לדעוך. משבר הקורונה הינו שחקן שלילי בהקשר זה: הוא הופך את המשק לריכוזי יותר ומסיט את תשומת ליבנו מהנושאים התחרותיים, הנתפסים כפחות קריטיים וקיומיים בעת הזו. בנוסף, בענפים מסויימים פורח, לעתים בעידוד הממשלה, נראטיב על פיו יש "יותר מדי תחרות". גם עם זה צריך להתמודד, אם חפצים אנו בהמשך המגמה התחרותית.
אז לאן הולכים מכאן? ניתן להצביע על ארבעה שינויים מבניים עמוקים בכלכלת ישראל שבכוחם לדחוף אותנו לכיוון מודרני ומתקדם יותר. אין הם עומדים באופן עצמאי: ללא התקדמות כלשהי בכל אחד מהם, יקשה עלינו לקטוף את הפירות מכל אחד מהם בנפרד.
1. העצמת היזמות והעסקים הקטנים. כולם יודעים לספר כמה העסקים הקטנים חשובים למשק, וכמה חשוב להקל עליהם. בפועל, ממשלה באה והולכת, ומעט מאוד נעשה. אחת הבעיות היא ההתמקדות בויכוח על הטבות קונקרטיות, במקום בו דרושה ראיה הוליסטית ורחבה.
במשק המודרני, אנחנו צריכים להיות מסוגלים לעבור בין פעילויות באופן גמיש. כשכיר, אני צריך להיות מסוגל לנסות את כוחי "בקטנה" בפעילות כעצמאי, ובמידה ואגלה שאני עושה בה חיל, להרחיב אותה ולהפוך אותה לפעילותי העיקרית. אני צריך להיות מסוגל להשקיע בעסק חדש, להכשל, להודיע על כך למדינה ולקבל דמי אבטלה למשך זמן מה – כעצמאי – עד שאמצא את הדרך בחזרה למעגל העשיה. כל זאת באופן פשוט ומקוון ועל בסיס הצהרה.
בפשטות: אני זקוק לרשת בטחון חברתית שהולכת איתי ומגנה עלי, ולא על עסק או מקום עבודה כלשהו. כל המנגנון הביורוקרטי, החל מהביטוח הלאומי ורשות המסים, וכלה בהליכים לפתיחת, רישוי וסגירת עסקים, צריך להיות גמיש, פשוט לישום ומובן לציבור הרחב. כך נזכה אולי להוסיף לחלום הישראלי (קרי, להקים סטארט-אפ ולמכור אותו תוך זמן קצר יחסית) גם את החלום האמריקני: לבנות עסק קטן ולראות אותו צומח לאורך שנים בתחומי הקמעונאות, התעשיה ועוד.
2. בניית שיווי משקל מבוסס-אמון. מה ישראלי בעיניך? ובכן, שום דבר לא יותר ישראלי מהמילה "ישראבלוף". גם ממשלת ישראל התעצבה כשתובנה זו לנגד עיניה. כתוצאה מכך, כל הצעה לסייע ולפשט תהליכים נתקלת בהתנגדות גנרית: הישראלים תחמנים וימצאו דרכים לנצל את ההטבה באופן אליו לא התכוון המשורר.
לספרות הכלכלית יש אמירה ברורה בנושא. ראשית, העדר אמון מגדיל עלויות עסקה ופוגע ביעילות, בצמיחה וברווחה. שנית, אמון זה עניין של שיווי משקל: אם כולם רמאים, אסור לבטוח באיש ואסור להשקיע. ואם אין הזדמנויות השקעה, אין סיבה לפתח מוניטין של אמינות שכן איש לא ישקיע בך בכל מקרה. במלים אחרות, שיווי משקל ה"ישראבלוף" הוא טרגדיה של ציפיות נמוכות המגשימות את עצמן.
עידוד יזמות ותחרותיות דורש עליה על דרך המלך שבה הממשלה נותנת אמון רב יותר באזרחיה. כברירת מחדל, על הממשלה להאמין להצהרות של אזרחיה. כך יהיה לנו קל יותר לקבל דמי אבטלה וסיוע כשמצבנו קשה, ולקדם יזמות והשקעה כשטוב יותר.
לא מדובר בשיווי משקל נאיבי של דובוני אכפת לי. על הממשלה לבדוק האם האזרחים עומדים במילתם: גם באופן מדגמי, וגם כאשר מתעורר חשד קונקרטי. כדבריו של רונלד רייגן, trust but verify. ואם הוא למד לעשות הסכמים עם הסובייטים שנואי נפשו, הדעת נותנת שאנו יכולים לעשות זאת אלו עם אלו.
היתרון הגדול של שיווי משקל כזה הוא שהסנקציה על הפרת אמון מגיעה רק במידה והאמון אכן הופר, ולא מראש. כשהממשלה נותנת בך אמון, יש לך הרבה מה להפסיד מתחמנות. בשיווי המשקל הקיים, אין לציבור לא יכולת, ולא תמריץ, להוכיח שניתן לסמוך עליו.
שינוי הפרדיגמה המוצע חייב להיות עמוק ולאפיין גם את ההתנהלות הממשלתית הפנימית: רצוי לתת אוטונומיה ניהולית ואמון רב יותר במשרדי הממשלה השונים. השינוי צריך להיות הדרגתי ולתת תמריצים נכונים: מי שיצדיק את האמון, יקבל חופש פעולה רב יותר. מי שלא, ידרש שוב לחתימה של אגף התקציבים באוצר על כל שרוך נעל בתחום אחריותו. כך נוכל לבזר את הסמכות לאלו החיים את השטח, וברשותם מידע יקר ערך לגבי הפעולות הדרושות כדי לקדם חיים טובים יותר.
3. חיזוק תחום ההגבלים העסקיים. לא נקל ראש בהתקדמות שחלה בתחום זה בעשורים האחרונים: עבור מדינה שכלל לא עסקה בנושא עד לפני 25 שנה לערך, ניתן להתברך בהתקדמות שנעשתה ובעבודה המסורה של העושים במלאכה כיום. אך לאור האתגרים התחרותיים בישראל, להם נוסף גם החשש שמשבר הקורונה יחזיר אותנו שנים לאחור, דומה שהשעה כשרה להעברת הילוך גם בתחום זה.
בשבוע שעבר הפיקה רשות התחרות הבריטית דו"ח על מצב התחרות בבריטניה. הדו"ח בחן, לעתים ברמת סקטור ולעתים ברמה כלל-משקית, מה קרה לאינדיקטורים תחרותיים קלאסיים בשני העשורים האחרונים. מה קרה לריכוזיות, לרווחיות, לשולי הרווח, או לתדירות הכניסה והיציאה מענפים? זאת על בסיס נתונים ואמידה אקונומטרית מודרנית.
ניתוח זה אפשר לבריטים להסיק שעצמת התחרות פחתה בעקבות המשבר של 2008, התאוששה באופן חלקי לאחר מכן, ונתונה כעת בסכנת הדרדרות בשל משבר הקורונה. שימו לב לדבריו של היועץ הכלכלי הראשי לרשות התחרות הבריטית (הלא היא ה-CMA):
Understanding what is really happening to competition across the UK economy is more important than ever as we start to analyse the impact of a devastating global pandemic.
Our findings suggest a need for vigilance – by the CMA and by government – to ensure competition is not weakened because of the effects of coronavirus.
כאן בישראל טרם בצענו עבודה דומה, ואנו משולים למי שמבצע טיסת לילה ללא מכשירים: תשע שנים אחרי המחאה החברתית, אנחנו עדיין לא יודעים להגיד, על בסיס אמפירי חזק, היכן היינו, ולאן הגענו. ניתן לשער באופן מושכל כי הריכוזיות המשקית פחתה, אך מספר גדול של ענפים עדיין נשלט על ידי מונופולים וקבוצות ריכוז. הדיון בנושאים אלו בארה"ב ואירופה מבוסס דאטה ונשען על עבודות אמפיריות מודרניות. טוב יהיה אם ניישר קו עם העולם בנושא זה.
מעבר למיפוי שיטתי של מצב התחרות במשק, הצעתי בפאנל גם לשקול לחזור לפרקטיקה של הכרזה על מונופולים וקבוצות ריכוז, ולעדכן הכרזות קיימות. רשות התחרות שלנו נמנעה מכך בשנים האחרונות, ונימוקים ראויים לצידה.
בין היתר, טענה הרשות בצדק כי הכרזת מונופולין היא בעלת משמעות הצהרתית בלבד, ומנגד דורשת משאבים רבים שיבואו על חשבון פעילות אכיפה של ממש. יתר על כן, אם נכריז על פירמות מסויימות כבעלות מונופולין, פירמות אחרות שלא הוכרזו ככאלו עלולות לראות בכך מעין גושפנקה כוזבת לכך שהן פועלות בתנאים תחרותיים. בפועל, קיומו של מונופול, וחובתו החוקית להמנע מניצול כוחו, אינם מותנים בכך שהממשלה הכריזה עליו ככזה.
אלו נימוקים ראויים, ובכל זאת דומני כי בדומה לחברינו הבריטים, גם עלינו לחפש דרכים לעמוד על המשמר בעת הזו, ולמנוע הדרדרות וכרסום בהישגים של העשור שקדם למשבר הקורונה. בניגוד לחברינו הבריטיים, לנו יש עבודה רבה יותר, שכן נקודת הפתיחה שלנו היתה פחות תחרותית. כדאי לפיכך לשקול לחזק משמעותית את רשות התחרות שלנו על מנת לאפשר לה להתמודד עם העבודה הנכבדת הכרוכה במיפוי שיטתי והכרזה על מונופולים וקבוצות ריכוז במקומות בהם הן קיימות.
פעילות כזו יכולה בראש ובראשונה לחזק את ההרתעה. זו דרושה במיוחד בתקופה בה, בחסות הקורונה, עלולים להיות נסיונות לנצל את המצב, לסכל רפורמות תחרותיות ולדחוק מתחרים לשוליים. היא עשויה גם לתת רוח גבית לאכיפה פרטית שכן השלב הראשוני והקריטי – הוכחה כי מדובר במונופול – יבוצע באופן מקצועי ונטול פניות על ידי ממשלת ישראל. אין כוונתי שהממשלה צריכה לסייע לתביעות יצוגיות בגין "מחיר מופרז", אך בהחלט הייתי רוצה לעזור לעסקים קטנים לזהות מצבים בהם מונופול דוחק אותם החוצה מהשוק בדרכים לא חוקיות, ולקבל סעד משפטי ראוי במקרים כאלו.
נבהיר: להיות מונופול לכשעצמו זו לא בושה ובטח לא עברה על החוק. להיפך: מונופולים רבים נולדים כתוצאה של חדשנות עסקית וטכנולוגית שהיא נשמת אפה של הכלכלה התחרותית. אך עם כח גדול באה אחריות גדולה: להמנע מניצול הכח לרעה. מטרת אכיפת ההגבלים העסקיים היא לחזק את המגזר העסקי, ולא חלילה לסרס אותו. הכרזות על מונופולים אינן כלי עבודה מקובל בעולם, וגם אנחנו נשמח לוותר עליהן – אך רצוי לעשות זאת לאחר שנעבור לשיווי משקל תחרותי ובר קיימא, ולא בהכרח לפני שהגענו לשם.
4. פתיחות למסחר בין-לאומי על בסיס חזון ויעדים. הקלות בתחום היבוא מפחיתות את יוקר המחיה ומספקות רסן תחרותי המשלים את המאמץ המקומי בתחום ההגבלים העסקיים. לפיכך מדובר בתהליך חשוב שיש לקדם אותו. אך רצוי לעשות זאת על בסיס של שיח מורכב יותר, ופחות על בסיס כיפופי ידיים. אחרת, נמשיך לתמוך ביצרן מקומי שצועק הכי חזק, ולא בהכרח בזה שראוי לתמיכה, וסביר גם שנעשה זאת בכל הדרכים הלא נכונות.
לתמיכה ביצור מקומי יש מחיר כבר מבחינת יעילות כלכלית, והיא לרוב משרתת קבוצות לחץ ולא את האינטרס הציבורי הרחב. מנגד, מרבית מדינות העולם תומכות באופן כזה או אחר בתעשיה מקומית. היצרן הישראלי מתמודד לפיכך לעתים מול יצרנים מחו"ל שעצמם נהנים מסבסוד עמוק של ממשלתם שלהם. לרוב אין בכך בעיה: טוב שממשלות זרות מסבסדות לנו יבוא זול, מה גם שהדבר מניע אותנו לסגור תחומים בהם אנו חלשים יותר, ולהתמקד ביתרונות יחסיים. אך יבוא המהווה היצף עלול להשמיד יכולות מקומיות באופן בלתי הפיך, ובלתי יעיל.
הבעיה עם נראטיבים כאלה היא שבכל אחד מהם יש גרעין של אמת, אך הם משמשים בעיקר ככלי נשק וכמעט אף פעם לא כמצע לדיון אמיתי. מה שדרוש לנו הוא אבחון של המקומות בהן נרצה לתמוך בפעילות מקומית מסיבות לגיטימיות: הרצון לשמר תשתית קריטית, ריאות ירוקות או כל ערך חברתי ראוי אחר. ככל שהשיח בנושאים אלו יהיה פחות לעומתי, כך גדל הסיכוי שנוכל לצמצם ולמקד את התמיכה בענפים שבאמת ראויים לכך, ושנעשה זאת נכון – למשל, עם יותר תמיכה ישירה, ופחות חסמים. זה ודאי אינו המצב היום.
סיכום. אפשר, רצוי והכרחי להתקדם לכיוון תחרותי ויעיל יותר, אך יקשה עלינו לעשות זאת ללא התקדמות מקבילה במספר תחומים. למשל, עלינו להסיר חסמי יבוא, אך לטפל במקביל בנושא ההגבלי, על מנת שמונופול מקומי לא יוחלף עד מהרה במונופול של יבואן. ובמקביל, לקדם שיווי משקל מבוסס אמון, על מנת להתניע יזמות, ולתמוך במי שצריך באופן ראוי ויעיל.
עד הרשימה הבאה, בואו לעקוב גם בטוויטר, שם אני משתדל לחלוק עדכונים קצרים ושוטפים יותר. ניתן גם להירשם לקבלת רשומות חדשות היישר לתבת המייל בדף הבית.
פורסם ב-11.12.2020. כל הזכויות שמורות לאלון איזנברג Ⓒ2019-2020
על שווקים ותחרות 