המטוטלת של בורק: בין אכיפה אגרסיבית לספקנות מחקרית

ברשימה קודמת הצפנו כאן את הויכוח הנפיץ בשאלת הריכוזיות: האם כלכלת ארה"ב ריכוזית מדי? האם כח רב מדי מצוי בידיהם של מעטים מדי? ואם כן, מי אשם בכך?

כאן בישראל הקטנה עלה הנושא על סדר היום בעקבות המחאה החברתית. היא פרנסה לא מעט ויכוחים בין כתבים, פרשנויות ונאומים של היפסטרים בפאב. בארה"ב, הפך הנושא למרכזי במערכת הבחירות של 2020:  מועמדים מטעם המפלגה הדמוקרטית מתחרים זה בזה בתקיפות בה הם דורשים להצר את צעדיהם של המונופולים הגדולים.

הרבה אקשן, אך למעשה מדובר בהמשכו העדכני של ויכוח ותיק המתאפיין בתנועות מטוטלת: אכיפה אגרסיבית מתחלפת ברכה יותר……וחוזר חלילה?

הדרך העיקרית בה יכולה המדינה להשפיע על דרגת הריכוזיות היא על ידי קביעת אמות המידה לאישור מיזוגים בין חברות. חברות המעוניינות להתמזג מחויבות לבקש מראש את אישורן של הרשויות (למעט מקרים בהם המיזוג נופל מתחת לתנאי סף מסוימים הפוטרים את החברות מחובה זו). הרשויות המפקחות על התחרות בארץ ובעולם נדרשות לפיכך לדון בכמות אדירה של בקשות למיזוג בין חברות מדי שנה.

מיזוגים עלולים להזיק במידה ויאפשרו לחברות לצמצם את התחרות ביניהן. הם עשויים גם להועיל: לחסוך בעלויות מיותרות, או ליצור סינרגיה בין הון וידע של חברות שונות. כשהרבה כסף מוטל על הכף, וכל החלטה צריכה לעמוד במבחנים כלכליים ומשפטיים, אל לנו לקנא במי שנדרש לגבש מדיניות קוהרנטית וישימה בתחום זה.

אשנפלטר, הוסקן וויינברג מספקים סקירה נהדרת של התפתחות האכיפה בארה"ב בעשורים האחרונים. בשנות השישים והשבעים של המאה הקודמת, מדיניות המיזוגים היתה קשוחה מאוד. הממשל הרשה לעצמו להתערב ולחסום מיזוגים גם ללא הוכחה כי המיזוג המוצע יפגע בצרכנים – די היה להראות כי המיזוג יגביר את הריכוזיות בשוק מוגדר היטב על מנת להציגו כלא חוקי. אפילו מיזוגים בין חברות עם נתחי שוק נמוכים נבלמו בנחישות, בשל חשש ממגמה זוחלת שתביא לרמות ריכוזיות גבוהות בסופו של דבר. בית המשפט העליון גיבה את הקו הקשוח הזה ללא היסוס.

המטוטלת החלה לנוע בכיוון ההפוך לקראת שנות השמונים, הרבה בזכותו (או באשמתו, תלוי מאיפה אתם באים) של רוברט בורק וספרו The Antitrust Paradox.  בורק טען כי האכיפה כנגד מיזוגים קשוחה מדי, ושלמעשה מרבית המיזוגים הינם יעילים, ואל לממשל להתערב בהם. הספר שלו גדוש בפנינים: למשל, הוא טען כי התנהגות אוליגופוליסטית לא בהכרח קיימת מחוץ לספרי הכלכלה… על אף הדוגמטיות הזו, ואולי בעצם בגללה, אחדים מרעיונותיו קנו להם השפעה ניכרת.

בורק דרש להמנע מאכיפה למעט במקרים בהם ניתן להוכיח, על בסיס ניתוח כלכלי סדור, כי המיזוג יביא לפגיעה בתחרות ובצרכנים. כיום זו הגישה השלטת, אך בתקופתו של בורק היה מדובר במהפכה של ממש. יש לה שני מרכיבים מרכזיים: האחד, לא ניתן עוד לבסס מדיניות על אמונה בסיסית ש-"big is bad" – חייבים להוכיח את הנזק מהמיזוג בכל מקרה פרטני על מנת להתנגד לו. המרכיב השני הוא ההתמקדות בניתוח כלכלי קלאסי הבוחן את השפעת המיזוג על רמת התפוקה, מגוון המוצרים והמחיר – מה שמשאיר מחוץ לדלת טיעונים אחרים, למשל, שחברות גדולות עלולות לצבור כח באופן הפוגע בדמוקרטיה.

בורק הפנה את תשומת הלב למאמרו הקלאסי של וויליאמסון שהצביע על הטרייד-אוף הגלום במיזוגים: מצד אחד הגברת כח השוק והנטל העודף המונופוליסטי, ומצד שני התייעלות והפחתת עלויות שבסופו של דבר עשויה להגדיל את הרווחה. על פניו, משתמע כי יש לנסות לכמת אמפירית את שני הכוחות המנוגדים הללו ולקבוע מי מהם חזק יותר, על מנת להכריע האם יש להתנגד למיזוג או לאשרו. אלא שכאן תורם בורק אבחנה יפהפיה: כלכלנים נוטים למדוד את מה שקל להם למדוד! ועל כן קיים חשש כי הם פשוט יפספסו לחלוטין היבטים חמקמקים, אך חשובים מאוד, של סינרגיה והתייעלות הנובעת ממיזוגים.

לפיכך ביקש בורק לקבוע מראש כללי משחק חדשים: מיזוגים יכולים להזיק, לטענתו, רק כאשר הם מובילים ליצירה של מונופול של ממש. על כן, לשיטתו, יש להתערב רק כאשר המיזוג יוצר פירמה בעלת נתח שוק גבוה מאוד. בפועל, בורק הפגין "נדיבות" והסכים להסתכל בעין ביקורתית גם על מיזוגים לדואופול – תוך שהוא טורח להבהיר כי מדובר בנסיגה טקטית, מתוך התחשבות בסובלים מ"פוביה מאוליגופולים". שנון? בהחלט. אך גם באמצעות המזל"ט המשוכלל ביותר, לא תצליחו לאתר כיום מומחים בתחום הארגון התעשייתי שיסכימו עם אמירות כאלו.

הרעיונות של בורק לא התקבלו כפשוטם. אך השפעתו היתה ניכרת והביאה להנעת המטוטלת באופן דרמטי לכיוון של הקלה באכיפה. בפרט, נטל ההוכחה על הממשלה, בבואה להתנגד למיזוג, עלה באופן משמעותי. לדידם של מומחים בולטים בתחום, נטל זה עלה באופן מוגזם. בפרט, אין עוד די בטענה כי המיזוג יגביר "ריכוזיות": כדי לחסום מיזוג, הממשל נדרש להוכיח בבית המשפט כי הצרכנים יפגעו מן המיזוג באופן ממשי. זאת ועוד: כיום חייבות הרשויות לשקול גם טיעונים ליעילות הנובעת מן המיזוג, בעוד שבעבר היו לרוב פטורות מכך. הדבר הופך את ההתכתשות המשפטית ליקרה ומורכבת, מה שנותן יתרון לחברות עתירות משאבים על פני הרגולטור.

Antitrust is dead, isn't it?""

כלכלנים רבים בארה"ב טוענים כיום כי משאביו המוגבלים של הממשל, אל מול הכיסים העמוקים של החברות הגדולות, מרתיעים אותו מלצאת לקרב והתוצאה: מדיניות מיזוגים מתירנית מאוד. לא חסרות דוגמאות לטענות אלו, אך דומה שמעטות מהן מהדהדות כמו דבריו של השופט ריצ'רד פוזנר, אחת מהדמויות הבולטות בתחום ההגבלים בעשורים האחרונים. בעוד שאחרים מתלוננים על הדופק החלש של רשויות האכיפה, הוא לא היסס לקבוע את מותן. וכפי שתארנו ברשימה הקודמת, ישנם הלוקחים צעד נוסף קדימה, וקושרים בין היחלשות האכיפה בתחום המיזוגים לבין תופעות כמו העליה במדדי הריכוזיות והרווחיות של החברות, ואפילו לירידה בנתח העבודה בתוצר. לחגיגה מצטרפים הפוליטיקאים, במיוחד במערכת הבחירות של 2020, ונוצר לחץ משמעותי להניע את המטוטלת חזרה בכיוון של אכיפה משמעותית יותר.

באופן אישי אני סבור כי בורק הצליח מדי…ישנן סיבות טובות לחשוש כי הנטל על הממשל, בבואו להתנגד למיזוגים, אכן הפך כבד מדי. משיחות עם עמיתים בארה"ב, אני מתרשם כי זוהי עמדה נפוצה יחסית בקרב החוקרים בתחום (אם כי ודאי לא היחידה). לא הייתי רוצה לראות חזרה לדוגמטיות הנוקשה של שנות השישים – אך רצוי להסיט את המטוטלת, באופן מושכל, בחזרה לכיוון הנחוש יותר. מתורתו של בורק הייתי מאמץ את הרעיון שיש להתערב במקומות בהם יש קייס כלכלי אמיתי לעשות זאת, ולא באופן גס וגורף. לפעמים, big is good. אך אין להשלים עם מצב בו רף ההוכחה הנדרש לקייס כזה כה כבד, עד שהרשויות מאבדות את כוחן המעשי לאכוף את חוקי ההגבלים.

האם מדובר בדעה בלבד, או שמא יש לנו הוכחה מחקרית לכך שהאכיפה בתחום הפכה חלשה מדי? ברשימה הבאה ננעץ את שינינו במחקרים הרלבנטיים בחיפוש אחר הוכחה כזו – וניכשל. שאלת המחקר "האם האכיפה חלשה מדי" הינה רחבה ושאפתנית מדי, ועל כן, לדעתי, שום מחקר לא יצליח לשכנע אותנו בנושא זה מעל לכל ספק. ובכל זאת, המחקרים שבוצעו ומבוצעים בנושא, על מגבלותיהם ובעיותיהם, מייצרים תמונה מעניינת ואינפורמטיבית שבכוחה לסייע לנו לחשוב ולגבש דעה.

מזוית אופטימית יותר, ניווכח גם כי המתודה הכלכלית-אקונומטרית התקדמה מאוד בשנים מאז כתב בורק את ספרו, והיא מאפשרת לנו כיום לנתח באיזמל חד את מבנה השוק בענף נתון, מתוך התמקדות במאפייניו המוסדיים. בפרט, אנו יכולים כיום לבצע סימולציה של מיזוג היפותטי על בסיס ניתוח אמפירי של ביקוש הצרכנים ומבנה העלויות של הפירמה. סימולציות כאלו תורמות למידע העומד לרשותנו בבואנו לשפוט מיזוג ספציפי כאשר זה מובא לשולחן הדיונים.

ועד הרשימה הבאה, בואו לעקוב גם בטוויטר, שם אני משתדל לחלוק עדכונים "קצרים ושוטפים" יותר.

מחשבה אחת על “המטוטלת של בורק: בין אכיפה אגרסיבית לספקנות מחקרית

  1. פינגבק: לפני שהמציאו (מחדש) את המכולת: הצד המתעתע של בריתות רוכשים | על שווקים ותחרות: הבלוג של ד"ר אלון איזנברג

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.